申  请  人：施某某。

被申请人：盐城市亭湖区人民政府东亭湖街道办事处。

    2025年5月20日，本机关收到申请人的行政复议申请，请求撤销被申请人2025年2月28日作出的《通知》，并责令重作。本机关依法已予受理，并适用普通程序审理。2025年7月24日，本机关作出《延期审理通知书》，将行政复议决定延期三十日作出。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人2025年2月28日作出的《通知》，并责令重作。

申请人称：2025年2月28日，申请人收到被申请人邮寄送达的《通知》，认为申请人不适合报名参加业主大会筹备组。申请人认为，首先该《通知》以《盐城市亭湖区成立业主大会和业主委员会指导材料》为依据，限制了申请人参与筹备组的权利。《盐城市亭湖区成立业主大会和业主委员会指导材料》仅为“指导材料”，属于内部文件，对公民不具有普遍约束力，无权增设法律未规定的资格限制条件。其次，《行政处罚法》第四十四条规定，行政机关作出不利决定前，应告知当事人事实、理由及依据，并保障其陈述、申辩权。被申请人作出案涉《通知》未给予申请人申辩机会，未保障当事人权利，程序违法。再次，被申请人作出案涉《通知》认定的事实缺乏合法依据。被申请人根据盐城市自然资源和规划局亭湖分局（简称自规分局）作出的《函复》认定申请人存在违法改建的行为，但未经过调查、听证后作出正式的认定。若仅以自规分局作出的《函复》为依据，未履行法定程序，认定的事实不合法。最后，根据《物业管理条例》相关规定，街道办事处仅有指导职责，无权单方面剥夺业主参与筹备组的资格。被申请人作出的《通知》内容直接排除申请人参加业主大会筹备组的资格，涉嫌越权干预业主自治，违反行政法中的“比例原则”。另外，被申请人2025年2月28日作出的《通知》未告知申请人救济途径，申请人于2025年5月20日知晓救济途径后申请行政复议。

被申请人称：一、关于申请人提出“依据内部文件增设权利限制”的问题。盐城市亭湖区住房和城乡建设局于2022年4月形成的《盐城市亭湖区成立业主大会和业主委员会指导材料》（以下简称《指导材料》）系工作业务指导手册，供各街道（镇）在组织推进召开小区业主大会、选举成立业主委员会时参考使用。该《指导材料》虽非规范性文件，本身不直接具有法律效力，但该《指导材料》是依据《民法典》及国务院、省、市物业管理条例规定编制的。《盐城市物业管理条例》自2023年2月1日颁布实施后，盐城市住房和城乡建设局下发了《关于印发<盐城市业主大会和业主委员会操作规范><盐城市业主大会议事规则>等工作指导文件和示范文本的通知》（盐住建物管〔2023〕10号）、《关于印发业主大会和业主委员会成立相关示范文本的通知》（盐住建物管〔2024〕3号）、《关于修订<盐城市业主大会和业主委员会操作规范>的通知》（盐住建物管〔2024〕8号），亭湖区住建局已要求全区各街道（镇）在筹备召开小区业主大会、选举业主委员会时，需执行市住建局新下发的文件，故上述文件供成立业主大会、选举业主委员会时使用，并不是针对申请人而增设的权利限制。二、关于申请人提出的“程序违法、未保障当事人权利”的问题。小区业主参加业主大会筹备组、成为筹备组中的业主成员，是出于责任心、公益心，为小区召开业主大会、选举成立业主委员会做服务工作，这不是每个业主都必须享有的法定权利，也不是每位业主的法定义务。因此，被申请人考虑到申请人有违法改建连廊的行为，认为申请人不适合参加业主大会筹备组，不符合我国《民法典》第八条关于公序良俗的规定，这并未侵犯申请人的法定权利，也不是对申请人实施行政处罚，故无须告知申请人申辩或陈述权。三、关于提出“《通知》直接引用其他部门的函复，事实认定缺乏合法依据”的问题。2024年10月12日，被申请人作出《关于对盐城市某某某城小区XX号楼XX1封闭连廊性质进行认定复核的函》，内容为：“盐城市自然资源和规划局亭湖分局：我街道某某社区境内某某某城小区XX号楼XX1业主施某某用铝合金玻璃封闭连廊，影响其他业主采光及通风。经街道工作人员初步检查，现连廊现状与原开发商图纸上现状不符，现请贵局复核认定。”2024年11月19日、2025年2月17日，盐城市自然资源和规划局亭湖分局书面向被申请人回函，最终认定申请人的行为违反了我国《城乡规划法》第四十条和《江苏省城市规划条例》第三十八条的规定，属于违法建设行为。申请人至今也未向被申请人出示过合法的规划或建造手续。故，被申请人引用有权部门依法认定的事实，不违反法律规定。四、关于申请人提出“街道办事处仅有指导职责，无权单方面剥夺参与筹备组资格”的问题。《江苏省物业管理条例》第十六条规定：“首次业主大会筹备组由业主、建设单位、街道办事处（乡镇人民政府）、社区居（村）民委员会等派员组成。筹备组中的业主成员由街道办事处（乡镇人民政府）组织业主推荐产生。”“业主对筹备组成员有异议的，由街道办事处（乡镇人民政府）协调解决”。《盐城市物业管理条例》第七条规定：“街道办事处（镇人民政府）履行下列职责：（一）指导、协助和监督本辖区内设立业主大会、选举业主委员会和换届选举；（二）指导和监督业主大会、业主委员会依法履行职责……”。根据上述规定，对于某某某城花园小区业主大会筹备组成员中的业主成员，被申请人可通过组织业主推荐的方式产生。业主对此有异议，由街道办事处协调处理。因此，被申请人就辖区内小区业主大会筹备组组成人员有权予以协调处理。

被申请人向本机关提交的证据材料有：

证据1.《关于对盐城市某某某城小区XX号楼XX1封闭连廊性质进行认定复核的函》；证据2.2024年11月19日盐城市自然资源和规划局亭湖分局《函复》；证据3.2024年12月1日《履行法定职责申请书》及附件材料；证据4.《关于施某某<履行法定职责申请书>的回复》；证据5.2025年2月17日盐城市自然资源和规划局亭湖分局《函复》；证据6.2025年2月28日被申请人作出的《通知》及邮寄记录。证据1-6共同证明：被申请人于2025年2月28日作出的《通知》符合相关法律规定，申请人的复议请求缺乏事实和法律依据。

申请人向本机关提交的证据材料有：

证据1.2025年2月28日被申请人作出的《通知》；证据2.《政府信息公开申请答复书》（亭住建依复〔2025〕第119号）；证据3.申请人身份证复印件。证据1-3共同证明：被申请人作出的《通知》内容及程序违法，应予撤销。

经审理查明：2024年10月12日，被申请人作出《关于对盐城市某某某城小区XX号楼XX1封闭连廊性质进行认定复核的函》内容为：“盐城市自然资源和规划局亭湖分局：我街道某某社区境内某某某城小区XX号楼XX1业主施某某用铝合金玻璃封闭连廊，影响其他业主家采光及通风。经街道工作人员初步检查，现连廊现状与原开发商图纸上现状不符，现请贵局复核认定。特此函告！”2024年11月19日，盐城市自然资源和规划局亭湖分局作出《函复》，内容为：“盐城市亭湖区人民政府东亭湖街道办事处：你街道《关于对盐城市某某某城小区XX号楼XX1封闭连廊性质进行认定复核的函》已收悉，经核查，现回复如下：经查询档案，某某某城小区（项目名称为某某花园）XX#住宅楼于2016年取得建设工程规划许可证，并于2019年通过盐城市自然资源和规划局竣工核实。该处在原盐城市规划局审定的竣工图中为镂空连廊。经现场核查，原镂空连廊已改建为封闭空间，该建设行为发生在某某花园XX#住宅楼项目竣工核实之后，与原规划许可内容不一致，且未有建设单位或个人到我局申请办理建设工程规划许可手续，涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据我局‘三定方案’中内设机构法规监察科的职责‘……负责对立案查处的违法建设进行规划认定，并根据区城管部门或乡镇（街道）的申请，及时出具违法建设认定意见……’。请你街道按照原盐城市规划局办公室《市区建筑规划认定工作须知》的要求，收集涉嫌违法当事人的身份信息，周边居民、小区物业公司的调查笔录等材料，再向我局提出违法建设规划认定的申请。特此函复。”2024年12月2日，被申请人收到申请人提交的《履行法定职责申请书》，请求被申请人履行法定职责，依照《物业管理条例》《江苏省物业管理条例》和《盐城市物业管理条例》，立即进行公示某某某城小区筹备组名单工作。2025年1月23日，被申请人作出《关于施某某<履行法定职责申请书>的回复》，内容为：“施某某：我街道于2024年12月2日收到您提交的《履行法定职责申请书》，现回复如下：2024年10月12日，我街道城管中队向盐城市自规局申请《关于对盐城市某某某城小区XX号楼XX1封闭连廊性质进行认定复核的函》。经市自规局调查回复，某某某城小区（项目名称为某某花园）XX#住宅楼于2016年取得建设工程规划许可证，并于2019年通过盐城市自然资源和规划局竣工核实，该住宅楼在原盐城市规划局审定的竣工图中为镂空连廊，XX号楼XX1（施某某户）将原镂空连廊已改建为封闭空间，该建设行为发生在某某花园XX#住宅楼项目竣工核实之后，与原规划许可内容不一致，且未有建设单位或个人到市自规局申请办理建设工程规划许可手续，该户涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。另按照盐城市亭湖区住房和城乡建设局2022年4月下发的《盐城市亭湖区成立业主大会和业主委员会指导材料》第四项筹备组成员报名条件第二条规定：‘遵纪守法，遵守管理规约，有事业心、公益心和服务时间的业主，业主信赖。’故《盐城市亭湖区成立业主大会和业主委员会指导材料》中对业主大会筹备组成员的报名条件也作了要求。因某某某城小区XX号楼XX1 （施某某户）涉嫌将原镂空连廊改建为封闭空间，可能存在消防救援安全隐患。目前，我街道正邀请盐城市自规局共同调查取证涉嫌违法当事人的有关材料，若最终结果认定属于XX号楼XX1（施某某户）的违法行为，则不适合报名参加业主大会筹备组。因此我街道暂时不予公示某某某城小区业主大会筹备组人员名单，待调查认定完毕后，再作判断。”2025年2月17日，盐城市自然资源和规划局亭湖分局作出《函复》，内容为：“盐城市亭湖区人民政府东亭湖街道办事处：你街道《关于对盐城市某某某城小区XX号楼XX1封闭连廊性质进行认定复核的函》、调查笔录及施某某提供的陈辩材料已收悉，经核查，现回复如下：某某某城小区（项目名称为某某花园）XX#住宅楼于2016年取得建设工程规划许可证（编号：320901201620231），并于2019年通过盐城市自然资源和规划局规划核实。你街道申请认定的‘某某某城小区XX号楼XX1业主施某某用铝合金玻璃封闭连廊’在原盐城市规划局审定的竣工图中为镂空连廊。经现场核查，原镂空连廊已建设为铝合金玻璃封闭连廊，该建设行为未有建设单位或个人到我局申请办理建设工程规划许可手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，属于违法建设行为。特此函复。”2025年2月28日，被申请人作出《通知》，内容为：“施某某：根据盐城市自规局亭湖分局2025年2月17日对我街道提交的《关于对盐城市某某某城小区XX号楼XX1封闭连廊性质进行认定复核的函》的函复内容，认定您对某某某城小区XX号住宅楼XX1室公共连廊部分存在违法改建行为。同时，依据盐城市亭湖区住房和城乡建设局2022年4月下发的《盐城市亭湖区成立业主大会和业主委员会指导材料》第四项筹备组成员报名条件第二条规定：‘遵纪守法，遵守管理规约，有事业心、公益心和服务时间的业主，业主信赖’。故《盐城市亭湖区成立业主大会和业主委员会指导材料》中对业主大会筹备组成员的报名条件也作了要求。根据上述情况，您已不适合报名参加业主大会筹备组。我街道将再次组织筹备组成员召开会议，重新选择业主增补。特此通知。”2025年3月3日，被申请人将《通知》邮寄送达给申请人。2025年5月20日，本机关收到申请人的行政复议申请，请求撤销被申请人2025年2月28日作出的《通知》，并责令重作。

本机关认为，根据《江苏省物业管理条例》第十六条第一款规定，首次业主大会筹备组由业主、建设单位、街道办事处（乡镇人民政府）、社区居（村）民委员会等派员组成。筹备组中的业主成员由街道办事处（乡镇人民政府）组织业主推荐产生。第三款规定，筹备组应当自成立之日起七日内，将成员名单在物业管理区域内显著位置进行公示。业主对筹备组成员有异议的，由街道办事处（乡镇人民政府）协调解决。第四十四条第一款规定，被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任。本案，首先被申请人作为街道办事处，具有组织业主推荐产生业主大会筹备组业主成员以及协调解决对筹备组成员异议的法定职责。其次，因申请人在某某某城小区XX号住宅楼XX1室公共连廊部分存在违法改建行为，被申请人作出案涉《通知》，认定申请人已不适合报名参加业主大会筹备组，并告知申请人将再次组织筹备组成员召开会议，重新选择业主增补，该行为限制了申请人报名参加业主大会筹备组的合法权益。最后，被申请人依据盐城市亭湖区住房和城乡建设局2022年4月下发的《盐城市亭湖区成立业主大会和业主委员会指导材料》规定将没有违法建设行为作为业主成为筹备组成员的限制性条件，但并未提供相关法律法规作为依据，属于认定事实不清，适用法律错误的情形。鉴于被申请人作出的案涉《通知》系限缩申请的权益的行为，本机关撤销案涉《通知》后，无需再责令被申请人重新作出新的行政行为。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（一）项规定，本机关决定如下：

撤销被申请人2025年2月28日作出的《通知》。

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内依法向盐城市中级人民法院提起行政诉讼。

                                      2025年8月22日

附：本决定适用的相关法律依据

一、《江苏省物业管理条例》

第十六条 首次业主大会筹备组由业主、建设单位、街道办事处（乡镇人民政府）、社区居（村）民委员会等派员组成。筹备组中的业主成员由街道办事处（乡镇人民政府）组织业主推荐产生。

 筹备组应当自成立之日起七日内，将成员名单在物业管理区域内显著位置进行公示。业主对筹备组成员有异议的，由街道办事处（乡镇人民政府）协调解决。

二、《中华人民共和国行政复议法》

第四十四条 被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任。

第六十四条 行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：（一）主要事实不清、证据不足；