申 请 人：柏某某。

    被申请人：盐城经济技术开发区某某镇人民政府。

2024年10月20日，本机关收到申请人的行政复议申请，请求撤销被申请人2024年5月9日作出的《违法建设限期自拆告知书》（盐开步拆字2024年【14】）。本机关依法已予受理，并适用普通程序审理。2024年12月18日，本机关作出《延期审理通知书》，将行政复议决定延期三十日作出。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人2024年5月9日作出的《违法建设限期自拆告知书》（盐开步拆字2024年【14】）。

申请人称：申请人在江苏省盐城经济技术开发区某某镇某某X组（某某路X号）有一处房屋。2024年5月9日，申请人收到被申请人作出的《违法建设限期自拆告知书》称：“你在某某X组搭建的活动房、阳光房未经规划建设许可，违反了《中华人民共和国城乡规划法》，属于违法建设。限你于2024年5月10日18：00时前自行拆除。逾期不能拆除的，我镇将提请区规划、城管执法等职能部门依法对你户的违法建设实施强制拆除。”申请人认为《违法建设限期自拆告知书》适用法律依据错误，且存在多处程序违法。首先根据《盐城市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，应当是由城市管理行政执法局集中行使行政处罚权，被申请人无权作出《违法建设限期自拆告知书》。其次，申请人的房屋并非违法建设，被申请人认定申请人房屋违法没有事实依据。《行政处罚法》第五十九条规定，行政机关依照本法第五十七条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（二）违反法律、法规、规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据。被申请人作出的《违法建设限期自拆告知书》称申请人的活动房违法了《城乡规划法》，但并未载明违反其中的哪一条的规定，也没有提供任何的证据证明申请人的活动房属于违法建筑。再次，被申请人程序违法。1.被申请人未履行调查程序。根据《行政处罚法》第五十五条，执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关认定违法建设的本质属于行政处罚行为，被申请人应履行现场勘验、调查取证等法定程序。2.被申请人未告知申请人陈述、申辩等权利。《行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。被申请人没有告知申请人拟作出的行政处罚的内容，也没有告知申请人陈述申辩的权利。3.《违法建设限期自拆告知书》未载明救济途径。《行政处罚法》第五十九条规定，行政机关依照本法第五十七条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（五）申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。

被申请人称：一、被申请人向申请人送达的《违法建设限期自拆告知书》不违反法律规定。案涉房屋位于某某镇某某居委会，所有人为柏某涛，建筑结构混合，层数为2层，建筑面积为136平方米。申请人未经批准对原有房屋加建二层后，又在顶层搭建活动房，并在底层开网吧营业，存在明显的安全隐患。前途居委会上门与申请人沟通以及被申请人工作人员上门与申请人沟通均无效果，申请人既不同意停止经营网吧，也不同意拆除违章建筑。申请人违规加建的房屋属于违章建筑，存在加层承载过重造成房屋倒塌的安全隐患，且申请人还在房屋底层开设网吧营业，将对不特定人员的人身和财产构成安全威胁。被申请人为履行法定职责，向申请人发出《违法建设限期自拆告知书》。二、申请人申请撤销被申请人作出的《违法建设限期自拆告知书》无法律依据。《城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案，被申请人已掌握申请人违章建房的事实，盐城经济技术开发区某某镇城市管理中队向申请人送达的《违法建设限期自拆告知书》虽要求申请人限期拆除，但该告知书既不是决定书，也不是决定性的结论，该告知书仅要求申请人限期拆除，逾期不拆除，将提请区级的相关部门依法对违法建设实施强制拆除。故，被申请人作出的《违法建设限期自拆告知书》并不是被申请人直接决定对申请人的违章进行强拆，该告知书不具有强制执行力，对申请人的实体权利未造成影响。申请人要求撤销没有法律依据。三、申请人违法建设的房屋已被盐城市既有建筑安全隐患排查整治工作领导小组办公室作出督办问题清单。故，申请人应当自觉履行自拆义务。江苏省人民政府办公厅2024年1月6日发布的《省政府办公厅关于加强经营性自建房安全管理和实施意见》（苏政办规〔2024〕2号）文件、盐城市人民政府办公室2024年5月28日发布的《关于开展全市既有建筑再排查再整治专项行动和紧急通知》、盐城市既有建筑安全隐患排查整治工作领导小组办公室2024年7月4日发布的《关于既有建筑安全隐患问题交办函》（其中有申请人户）2024年7月30日发布《关于进一步加强经营者自建房安全管理的通知》等行政规范性文件无不对自建房的违章和安全隐患要求进行整改，故目前申请人的房屋由于违法加层建设产生安全隐患，已被盐城经济技术开发区住建局采取了停止供电措施。

被申请人向本机关提交的证据材料有：

证据1.《省政府办公厅关于加强经营性自建房安全管理的实施意见》（苏政办规〔2024〕2号）；证据2.《关于组织开展全市既有建筑再排查再整治专项行动的紧急通知》；证据3.《关于进一步加强经营性自建房安全管理的通知》；证据4.《关于既有建筑安全隐患问题交办函》；证据5.案涉房屋现场照片；证据6.《违法建设限期自拆告知书》（盐开步拆字2024年【14】）及送达现场照片；证据7.《江苏省村镇建设许可证》《村镇房屋所有权证》。证据1-7共同证明：案涉房屋存在违规加层扩建，属于存在安全隐患的经营性自建房，应当拆除。被申请人作出《违法建设限期自拆告知书》（盐开步拆字2024年【14】）通知其限期拆除，认定事实清楚、适用法律正确。

申请人向本机关提交的证据材料有：

证据1.《村镇房屋所有权证》《建设工程规划许可证》；证据2.《独生子女父母光荣证》；证据3.《违法建设限期自拆告知书》（盐开步拆字2024年【14】）。证据1-3共同证明：被申请人无权作出《限期自拆告知书》，该告知书缺乏事实和法律依据，程序违法。

经审理查明：申请人户房屋位于盐城经济技术开发区某某镇某某居委会，所有权人为柏某涛（已去世），柏某涛和陈某某育有一子，系本案申请人柏某某。2024年5月9日，盐城经济技术开发区某某镇城市管理中队向申请人户直接送达了《违法建设限期自拆告知书》（盐开步拆字2024年【14】），内容为：“柏某某户：你在某某X组搭建的活动房：长15.4米、宽1.6米，长4米、宽4.5米，长4.5米、宽4米；阳光房，长4.2米、宽1.9米未经规划建设许可，违反了《中华人民共和国城乡规划法》，属违法建设。限你于2024年5月10日18:00时前自行拆除。逾期不能拆除的，我镇将提请区规划、城管执法等职能部门依法对你户的违法建设实施强制拆除。特此告知！”2024年10月20日，本机关收到申请人的行政复议申请，请求撤销被申请人2024年5月9日作出的《违法建设限期自拆告知书》（盐开步拆字2024年【14】）。

另查明，2020年8月25日，某某镇人民政府作出的《关于成立某某镇城管执法中队的通知》：“街道办事处、各村民委员会、镇直镇办各单位：为了加强村镇建设管理，保证村镇建设规划和法律法规落到实处，经研究，决定成立某某镇城管执法中队。执法中队隶属镇村镇建设办公室，业务上接受县城管执法大队指导。其职责是依法惩处违章建筑、占街经营、占街停车、占街打谷晒草和破坏、损坏公共设施等违法违纪行为。执法中队队长由徐金洲同志兼任。”2024年1月6日，江苏省人民政府办公厅印发《省政府办公厅关于加强经营性自建房安全管理的实施意见》（苏政办规〔2024〕2号）：“二、压实经营性自建房各方安全管理责任。（二）严格落实属地责任。……乡镇（街道）健全完善经营性自建房常态化、网格化巡查排查制度，督促指导产权人（使用人）履行房屋使用安全责任、及时整治安全隐患。五、切实加强经营性自建房改扩建和装修管理。（四）严厉打击改扩建和装修违法违规行为。……相关部门、乡镇（街道）发现擅自开挖地下室、加建改建或违规改变房屋用途等行为，要按照部门职责及时处理或者将相关线索移交自然资源、住房城乡建设、综合执法（城市管理）等部门认定，相关部门应当加强联合执法。发现因违法违规改扩建、装修造成重大安全隐患的，乡镇（街道）可以报告相关行业主管部门依法责令停产停业，督促履行消险解危责任。对拒不整改且有发生安全事故现实危险的，所在乡镇（街道）、相关主管部门可以依法商请供电部门采取停止供电等措施，涉嫌犯罪的，报告属地公安机关依法查处。对于因改扩建、装修造成安全隐患的经营性自建房，应当在房屋交易合同网签备案系统中予以载明，在房屋出租、出售、抵押时保障利益相关人知情权，直至通过有效措施消险解危后，才能消除相应标记。”2024年5月28日，盐城市人民政府办公室作出《关于组织开展全市既有建筑再排查再整治专项行动的紧急通知》：“二、突出重点分类推进，迅速排查整治风险隐患。（二）聚焦重点进行整治。要突出重点重抓，集中攻坚违法建设、无证建设和擅自改变房屋用途、加层夹层、改扩建的自建房和各类经营性用房的清查整治，突出抓好超市、浴室、宾馆、餐饮场所、娱乐场所、培训机构等人员密集场所建筑的整治查处。”2024年7月4日，盐城市既有建筑安全隐患排查整治工作领导小组办公室作出《关于既有建筑安全隐患问题交办函》，内容为：“各县（市、区）既有建筑安全隐患排查整治工作领导小组办公室：7月3日，市政府召开了全市住建领域安全整治工作视频调度会，会上通报了各地存在问题并要求立即进行整改。现按照市领导要求，将问题清单进行交办（清单附后），请各地紧盯时间节点，持续推动既有建筑安全隐患的排查整治，严格落实隐患问题的闭环整改。整改情况于7月30日前以书面形式加盖公章报送我办。附件：问题清单。三、擅自违规改扩建监管不到位。4.开发区某某镇前途社区泰和巷18号柏某某户初判为存在安全隐患经营性自建房，经现场查看此房屋属于人员密集场所，且房屋存在明显的违规加层扩建，目前此房屋用于多户租户和网吧正常营业，人员流动较大，未能实施有效整治。”2024年7月30日，盐城市自建房安全隐患专项整治工作领导小组办公室作出《关于进一步加强经营性自建房安全管理的通知》：“一、压实经营性自建房各方安全管理责任。（二）严格落实属地管理责任。……乡镇（街道）具体承担辖区范围内的房屋安全管理相关工作，要切实发挥有关机构、村居社区、网格员、物业服务企业作用，推动管理重心下移，统筹建立健全房屋安全管理员和常态化、网格化管理体系，建立完善房屋使用安全动态检测网格，保障每个片区有专人巡查、专人负责，督促产权人（使用人）履行房屋使用安全责任，及时整治安全隐患。”   

本机关认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《江苏省行政程序条例》第三十七条规定，行政机关作出减损当事人合法权益或者增加当事人义务的行政行为前，应当听取当事人的陈述和申辩。对当事人的陈述和申辩，行政机关应当予以记录并归入案卷。对当事人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。

本案，首先被申请人盐城经济技术开发区某某镇人民政府作为乡、镇（街道）一级行政机关，具有对辖区内未依法取得建设审批手续的违法建设要求限期改正的法定职权。盐城经济技术开发区某某镇城市管理中队作为被申请人的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，其作出《违法建设限期自拆告知书》（盐开步拆字2024年【14】）的行政法律后果应当由被申请人承担。其次，被申请人并非城乡规划主管部门，不具有认定案涉建筑为违法建设的法定职责。被申请人作出的《违法建设限期自拆告知书》中认定案涉房屋未经规划建设许可，属违法建设，但未提供规划部门的认定手续，属于认定事实不清，适用法律错误。再次，行政机关在作出《违法建设限期自拆告知书》前应当遵守程序法定原则，在作出对行政相对人明显不利的行政行为时，即便法律有关程序规定不明确、不具体，行政机关也应遵循正当的行政程序，履行告知义务，听取相对人意见，最大限度地保护相对人的合法权益。即使案涉建筑未取得相关手续，属违章搭建，被申请人在作出《违法建设限期自拆告知书》前，也应当告知申请人享有陈述、申辩的权利。故，被申请人作出的《违法建设限期自拆告知书》违反了行政正当程序的要求，程序违法。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（一）项、第（二）项之规定，本机关决定如下：

撤销被申请人盐城经济技术开发区某某镇人民政府2024年5月9日作出的《违法建设限期自拆告知书》（盐开步拆字2024年【14】）。

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内依法向盐城市中级人民法院提起行政诉讼。             

                                 2025年1月14日

附：本决定适用的相关法律依据

一、《中华人民共和国城乡规划法》

第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

第六十五条 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

二、《江苏省行政程序条例》

第三十七条规定，行政机关作出减损当事人合法权益或者增加当事人义务的行政行为前，应当听取当事人的陈述和申辩。对当事人的陈述和申辩，行政机关应当予以记录并归入案卷。对当事人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。

三、《中华人民共和国行政复议法》

    第六十四条 行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：（一）主要事实不清、证据不足；（二）违反法定程序；