申 请 人：夏某某。  

被申请人：盐城市亭湖区人民政府毓龙街道办事处。

2024年8月12日，本机关收到申请人夏某某的行政复议申请，请求确认被申请人成立的某某小区物管会有权代行某某小区业主大会和某某小区业委会职责的行政行为违法，并责令毓龙街道某某社区主任兼书记赵某归还某某小区业委会印章，并退赔某某小区业委会账户资金62.5万元。本机关依法已予受理，并适用普通程序审理。2024年10月10日，本机关作出《延期审理通知书》，将行政复议决定延期三十日作出。现已审理终结。

申请人请求：确认被申请人成立的某某小区物管会有权代行某某小区业主大会和某某小区业委会职责的行政行为违法，并责令毓龙街道某某社区主任兼书记赵某归还某某小区业委会印章，并退赔某某小区业委会账户资金62.5万元。

申请人称：2024年7月27日，申请人向被申请人邮寄一份《致盐城市市长的一封公开信》。2024年8月2日，被申请人作出《关于夏某某致市长一封公开信的答复件》（简称《答复件》），其中在第四个问题“某某社区主任兼书记赵某主持成立的以毓龙街道、某某社区为主导的某某小区物管会有权代行某某小区业主大会和某某小区业委会职责的法律依据是什么？”被申请人称根据《江苏省物业管理条例》第二十七条规定，不具备成立业主大会条件，或者具备成立条件但未成立业主大会的住宅小区，经物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门或者街道办事处（乡镇人民政府）指导后仍不能成立的，可以由街道办事处（乡镇人民政府）、社区居（村）民委员会、社区服务机构、建设单位、业主代表等组成所在物业管理区域内的物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会职责。申请人认为，首先根据《江苏省物业管理条例》第二十七条的规定，若要成立物业管理委员会来代行业主大会和业主委员会职责应当具备三个前提条件：一是不具备成立业主大会条件；二是具备成立条件但未成立业主大会的小区；三是经物业所在地县（市、区）物业管理行政主管部门或者街道办事处（乡镇人民政府）指导后仍不能成立。因某某小区并不符合这三个条件，所以某某小区物管会没有合法性的，应依法撤销。其次，被申请人在《答复件》中称：“2023年10月29日，某某社区张贴了《关于某某小区业主委员会筹备组成员报名公告》，公示7个工作日后，无热心业主报名。后经街道指导，某某社区工作人员分组到小区做居民工作，仍无效果。2023年11月12日某某社区才张贴《某某小区物业管理委员会筹备组报名公告》，通过选举产生某某小区物业管理委员会。”《民法典》第二百七十七条规定，业主可以设立业主大会，选举业主委员会。业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。街道、社区的职责是指导、协助，并非直接参与，更不能主导。

被申请人称：一、被申请人具有依法指导、协助辖区内具备条件的住宅小区筹备、成立业主大会或者组成物业管理委员会的法定职责。《民法典》第二百七十七条第二款，《江苏省物业管理条例》第三条、第十五条、第二十四条、第二十七条，对街道办事处的指导职责作了明确规定，被申请人具有指导、协助辖区内具备条件的住宅小区筹备、成立业主大会或者组成物业管理委员会的法定职权。二、某某小区物业管理委员会在被申请人及某某社区的指导、协助下，依法组成了物业管理委员会，成立过程合法。某某小区第一届业主委员会任期届满后，因未能顺利完成新一届业主委员会的选举工作，根据《江苏省物业管理条例》第二十七条的规定，由街道办事处、社区居民委员会、业主代表等组成了物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会职责。三、被申请人的指导、协助行为，对申请人的权利、义务不产生实质性影响，不属于《行政复议法》第十一条规定的行政复议范围。首先，《行政复议法》第十一条对行政复议范围作了明确规定，被申请人作为一级地方人民政府的派出机关，在指导、协调某某小区组成物业管理委员会的过程中实施的指导、协助行为未侵犯申请人的合法权益。其次，根据《行政复议法》第一条的规定，行政复议的目的是防止和纠正违法的或者不当的行政行为，监督和保障行政机关依法行使职权。被申请人作为街道办事处，对本行政区域内涉及物业管理活动有权进行指导、协调，不具有监督管理的行政职权。再次，某某小区物管会的行为并非被申请人的行政行为，该物管会属于社区自治组织，该自治组织的行为并非行政行为，无论其行为合法与否，不属于行政复议的范围。四、申请人夏某某不具有申请本案行政复议的主体资格。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。《民法典》第二百七十八条规定，有关共有和共同管理权利的其他由业主共同决定的重大事项，单个业主只有参与表决的权利，第六项至第八项以外的事项，应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。五、申请人请求责令某某社区主任兼书记赵某归还某某小区业委会印章、并退赔某某小区业委会账户资金62.5万元人民币，同样不属于行政复议的范围。首先，某某社区并非行政机关。其次，赵某个人并非行政复议的被申请的行政主体。再次，归还印章和账户资金的请求不属于行政复议事项，申请人无权申请，该权利主体应当是小区业委会或业主大会。最后，因某某小区业委会没有独立开户及户头，相关资金一直由社区代为保管，但所有权仍归全体业主所有。社区代为保管的行为并未损害全体业主的合法权益。六、申请人2024年7月25日《致盐城市市长的一封公开信》系寄送给盐城市人民政府市长，只是抄寄了被申请人，其内容也是三问市长，并未要求被申请人回复。

被申请人向本机关提交的证据材料有：

证据1.《关于某某小区业主委员会筹备组成员报名公告》《筹备组成员报名条件》的公示照片；证据2.某某小区物业管理委员会备案材料。证据1-2共同证明：被申请人依法指导、协助某某小区成立某某小区物业管理委员会，该指导行为对申请人的权利、义务不产生实质性影响，不属于行政复议受理范围，且申请人不具有申请本案行政复议的主体资格。

申请人向本机关提交的证据材料有：

证据1.《关于夏某某致市长一封公开信的答复件》；证据2.申请人身份证复印件。证据1-2共同证明：被申请人成立的某某小区物管会有权代行某某小区业主大会和某某小区业委会职责的行政行为违法，毓龙街道某某社区主任兼书记赵某应当归还某某小区业委会印章，并退赔某某小区业委会账户资金62.5万元。

经审理查明：2023年10月29日，盐城市亭湖区毓龙街道办事处某某社区居民委员会（简称某某社区居委会）公示了《关于某某小区业主委员会筹备组成员报名公告》《筹备组成员报名条件》，拟组织成立业主委员会，但未收到报名材料。2023年11月12日，某某社区居委会公示《某某小区物业管理委员会筹备组报名公告》《物业管理委员会筹备组成员报名条件》，拟成立某某社区物业管理委员会筹备组。2023年11月22日，某某社区居委会经抓阄产生某某小区物业管理委员会筹备组组成人员并于2023年11月23日进行公示。同日，某某社区居委会作出《关于拟成立某某小区物业管理委员会的公告》《某某小区物业管理委员会选举成立办法》，拟成立某某小区物业管理委员会。2023年12月5日，某某社区居委会、某某小区物业管理委员会筹备组作出《某某小区物业管理委员会业主代表候选人公示》，将某某小区物业管理委员会业主代表候选人名单进行公示。2023年12月14日，某某社区居委会、某某小区物业管理委员会筹备组作出《关于召开某某小区物业管理委员会业主代表选举大会的通知》，通知小区全体业主，其将于2024年1月3日15时在某某社区召开会议，选举产生物业管理委员会，并审议决定《物业管理委员会议事规则》《小区管理规约》。2024年1月3日，某某小区在某某社区居委会督察、见证下经召开业主代表推选大会，成立某某小区物业管理委员会。2024年1月8日，某某社区居委会、某某社区物业管理委员会筹备组作出《关于某某小区物业管理委员会委员名单公示》，将某某小区物业管理委员会组成人员名单进行公示。2024年8月12日，本机关收到申请人的行政复议申请，请求确认被申请人成立的某某小区物管会有权代行某某小区业主大会和某某小区业委会职责的行政行为违法，并责令毓龙街道某某社区主任兼书记赵某归还某某小区业委会印章，并退赔某某小区业委会账户资金62.5万元。

本机关认为，根据《民法典》第二百七十七条第二款规定，地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。《住房和城乡建设部关于印发<业主大会和业主委员会指导规则>的通知》第六条规定，物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。《江苏省物业管理条例》第三条第二款规定，街道办事处（乡镇人民政府）具体负责本辖区内物业管理工作的指导、协助和监督，协调物业管理与社区管理、社区服务的关系，协调建设单位与前期物业服务企业、业主与物业服务企业的关系。社区居（村）民委员会应当予以协助和配合。第二十七条第一款规定，不具备成立业主大会条件，或者具备成立条件但未成立业主大会的住宅小区，经物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门或者街道办事处（乡镇人民政府）指导后仍不能成立的，可以由街道办事处（乡镇人民政府）、社区居（村）民委员会、社区服务机构、建设单位、业主代表等组成所在物业管理区域内的物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会职责。根据上述法律法规的规定，物业管理的核心和基础是业主自治，业主大会即是业主的自治组织，由全体业主设立。在未成立业主大会的前提下，为保障小区物业管理工作的正常开展，可以设立物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会的职责。本案，首先被申请人具有指导和协助某某小区设立业主大会和选举业主委员会，并在无法成立业主大会的情况下指导和协助某某小区组成物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会职责的法定职责。其次，申请人请求确认被申请人成立的某某小区物管会有权代行某某小区业主大会和某某小区业委会职责的行政行为违法，并责令毓龙街道某某社区主任兼书记赵某归还某某小区业委会印章，并退赔某某小区业委会账户资金62.5万元，但其未提交相关证据证明被申请人在指导和协助某某小区组成物业管理委员会过程中的相关行为违法。故，申请人的行政复议请求没有相关事实和法律依据。再次，被申请人不论是对于设立业主大会、选举业主委员会还是组建物业管理委员会，其在本质上均是一种行政指导行为，行政指导行为本身并不具有行政强制性，对申请人权利义务不产生实质性影响。故，申请人提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定的行政复议受理范围。因此，申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第（五）项规定的受理条件。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条规定，本机关决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内依法向盐城市中级人民法院提起行政诉讼。

2024年11月7日    

附：本决定适用的相关法律依据

一、《中华人民共和国行政复议法》

第十一条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的行政处罚决定不服；

（二）对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服；

（四）对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服；

（五）对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服；

（六）对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；

（七）对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服；

（八）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权；

（九）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争；

（十）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务；

（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复；

（十二）申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付；

（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；

（十四）认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益；

（十五）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。

第三十条 行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：（五）属于本法规定的行政复议范围；

第三十三条 行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。

二、《中华人民共和国民法典》

第二百七十七条 地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。

三、《住房和城乡建设部关于印发<业主大会和业主委员会指导规则>的通知》（建房〔2009〕274号）

第六条 物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。

四、《江苏省物业管理条例》

第三条 街道办事处（乡镇人民政府）具体负责本辖区内物业管理工作的指导、协助和监督，协调物业管理与社区管理、社区服务的关系，协调建设单位与前期物业服务企业、业主与物业服务企业的关系。社区居（村）民委员会应当予以协助和配合。

第二十七条 不具备成立业主大会条件，或者具备成立条件但未成立业主大会的住宅小区，经物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门或者街道办事处（乡镇人民政府）指导后仍不能成立的，可以由街道办事处（乡镇人民政府）、社区居（村）民委员会、社区服务机构、建设单位、业主代表等组成所在物业管理区域内的物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会职责。