申请人：朱某某。

申请人：李某某。

被申请人：盐城市亭湖区人民政府东亭湖街道办事处。

第三人：盐城市亭湖区东亭湖街道北林社区居民委员会。

申请人请求撤销盐城市亭湖区东亭湖街道北林社区居民委员会（以下简称北林社区居委会）2021年5月14日作出的《通知》《公告》，于2022年5月20日向本机关申请行政复议。2022年5月24日，本机关作出《补正行政复议申请通知书》，通知申请人补正材料，并于2022年5月30日收到申请人的补正材料，本机关依法已予受理。2022年6月6日，本机关收到申请人的《增加复议请求申请书》，请求复议机关依法对《盐城市市区“三治三化”专项行动指挥部关于印发<盐城市区房屋协议搬迁工作流程（暂行）>的通知》{盐专指发〔2018〕7号}文件进行审查。现已审理终结。

申请人请求：撤销盐城市亭湖区东亭湖街道北林社区居民委员会2021年5月14日作出的《通知》《公告》，并对《盐城市市区“三治三化”专项行动指挥部关于印发<盐城市区房屋协议搬迁工作流程（暂行）>的通知》{盐专指发〔2018〕7号}文件进行审查。

申请人称：一、基本情况。朱某岭出生在南洋镇北陵村X组，高中毕业，1973年—1978年部队班长（空降兵），1975年加入中国共产党，退伍回到农村，党外职务为北陵（林）村三组机工、粮农。1976年1月3日，朱某岭和李某某登记结婚，2004年12月16日，朱某岭去世（51周岁）。朱某岭和李某某婚后在北陵（林）村X组某某河东地块上共同建造住宅房屋，堂屋约建于1985年，厨屋、厕所及其附属设施约建于1987年。1990年6月26日，原盐城市郊区土地管理局（现为盐城市自然资源和规划局亭湖分局）对朱某岭户颁发了《集体土地建设用地使用证》（盐郊集建〔1990〕字第00552号），用途为“住宅、厨屋、厕所、庭院及其附属设施”，符合户籍地江苏省农村“一户一宅”唯一住房政策，建堂屋时三组朱某岭户长子5岁，至今未结婚成家，不存在自立一户的情形。申请人李某某丈夫朱某岭逝世后，李某某享有房屋财产占有、使用、收益和处分的权利。根据《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地是按照户为单位，符合江苏省“一户一宅”政策，朱某岭户家庭成员对宅基地享有占有、使用、收益和有限制的处分权，且朱某岭户口簿户主户号与李某某户主户号为相同户号。二、盐城市亭湖区东亭湖街道北林社区居民委员会（以下简称北林社区居委会）于2021年5月14日作出的《通知》《公告》应当予以撤销。理由：1.主要事实不清，证据不足。首先，案涉房屋坐落在北林三组某某河河东，并非坐落在六、七组跃进路，不存在建设项目，也不存在影响河东片区项目建设的情形。申请人向自然资源主管部门确认案涉地块不存在住宅房屋征收拆迁，案涉住宅房屋地块未办理过集体土地征收手续，土地性质未变。被申请人未能提供在北林三组某某河东案涉地块的“乡（镇）村公共业建设报批方案”，也未能证明在北林三组某某河东案涉地块存在“政府购买服务棚改报批手续和一书四方案”。其次，根据《土地管理法实施条例》第三十六条规定，依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。再次，申请人没有收到被申请人发送的《通知》《公告》短信/彩信。在诉讼期间，北林社区居民委员会向法院举证的图片无“送达”“已送达”字样，也未能提供发送短信原载体手机。根据《中华人民共和国民法典》第八十七条、第八十八条规定，以电子数据发送，需要经受送达人授权同意，重要文书应以邮政快递方式送达。申请人未授权同意以电子数据方式发送，被申请也未采用邮政快递方式送达书面《通知》《公告》。根据《土地管理法》第四十七条第一款、第二款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。公告至少三十日。被申请人东亭湖街道办、北林社区居委会不仅没有送达《通知》《公告》，而且张贴后未满三十日就于2021年5月（30日至31日夜里）31日凌晨推毁案涉房屋。北林社区居委会作为《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的村民自我管理、自我教育、自我服务的组织，以村民自治为由制定的《通知》《公告》不符合法律规定；最后，被申请人和北林社区居委会未能提供案涉房屋的安全鉴定报告，也未能提供证据证明案涉房屋所在地块被纳入棚改征收范围的事实。2.适用依据错误。北林社区居委会2021年5月14日《通知》内容“为实行城乡规划，根据《土地管理法》规定，经村民代表会议研究决定，收回你户的集体土地使用权，对你户房屋依法进行补偿搬迁”。首先，申请人私产合法建筑并不违反2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，土地空间规划是由自然资源主管部门主导负责，并非街道办、居委会；其次，案涉地块房屋不存在征收拆迁，土地性质仍为集体土地、宅基地，而北林社区居委会作出的《通知》《公告》将申请人房屋纳入棚改范围，却引用《土地管理法》，且无具体适用条款，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误；最后，宅基地使用权的性质是用益物权，盐城市郊区人民政府集体土地建设用地使用证载明土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。只有国家为了公共利益的需要，才可以征用公民宅基地。换言之，非国家公共利益所需要，任何单位或个人不得侵犯公民宅基地。3.违反法定程序。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。法律地位上大部分是属于民事主体资格，特定情况下参与行政事务才具有行政职能。村民委员会无权以村委会自治决定实施破坏房屋的行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十七条第二款，《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十一条、第六十六条，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，北林社区居委会作出的《通知》《公告》收回宅基地并拆除房屋的行为，既未经县级以上地方人民政府自然资源主管部门批准，又未经催告，更未经人民法院强制执行。因此，被申请人作出收回宅基地并拆除房屋的行为违反法定程序。4.超越或者滥用职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，对未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以组织拆除。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条并未赋予街道办可以直接对违法建筑予以拆除的权力。街道办作为区政府的派出机关，其行政职权与乡、镇人民政府有所不同，且上述规定并未授权办事处有对辖区内集体土地上的违法建设进行强拆的权力，更未授权街道办委托居委会对辖区内集体土地上的违法建设进行强拆的权力。因此，东亭湖街道办事处在没有法定授权的情况下，自行委托行为属于超越职权的违法情形。《中华人民共和国民法典》第三百六十二条，第三百六十三条及《中华人民共和国土地管理法》第四十四条，第四十七条，第六十一条，第六十六条规定，街道办、村（居）委会无权收回并拆除朱某岭户家庭住宅房屋，土地管理法未受权街道办、村（居）委会作为予以公告并组织实施主体，东亭湖街道办、北林社区居委会行为属于超越或者滥用职权的违法情形。5.具体行政行为明显不当。案涉房屋系李某某跟朱某岭婚后夫妻二人所建，房屋所有权人李某某及子女一直居住在案涉房屋。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规对强制拆除合法房屋的步骤、程序和方式具有明确的规定，并未规定街道办、村（居）民委员会等组织有权强制收回并拆除申请人户房屋。因此，北林社区居委会作出的《通知》《公告》明显不当。三、行政复议申请人在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政机关提出对该行政行为所依据的规范性文件的审查。《盐城市市区“三治三化”专项行动指挥部关于印发<盐城市区房屋协议搬迁工作流程（暂行）>的通知》{盐专指发〔2018〕7号}虽属于非规范性文件，属于行政机关内部文件，不涉及当事人的权利义务，但属于抽象行政行为，应当纳入审查范围。

被申请人称：一、申请人要求撤销北林社区居委会发出的《通知》《公告》无法律依据。事实上《通知》《公告》的作出主体和发出主体均为北林社区居委会，北林社区居委会是居民自治组织，但申请人并未按照《通知》《公告》的要求办理其房屋相关补偿手续。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项的规定：“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受理范围”。故，申请人要求撤销《通知》《公告》的复议请求应不予受理。二、申请人对被申请人就撤销《通知》《公告》一案向人民法院提起诉讼，故申请人以同一事实再次申请复议，不应支持其复议请求。根据《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定：“有关公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”。申请人诉被申请人案件的案号为（2021）苏0981行初200号，已被东台市人民法院驳回起诉，故复议机关应当对申请人的复议请求不予受理。

被申请人向本机关提交的证据材料有：

证据1.2021年5月14日北林社区居委会作出的《通知》、《公告》；证据2.江苏省东台市人民法院（2021）苏0981行初200号《行政裁定书》。证据1-2共同证明：北林社区居委会作出的《通知》《公告》属于过程性行为，不属于行政复议的受理范围，且申请人已就该行为向东台市人民法院提起行政诉讼，应当不予受理。

申请人向本机关提交的证据材料有：

证据1.《政府信息公开申请答复书》（东亭办依复〔2021〕第12号）；证据2.《北林社区关于收回朱某岭（已故）现由其妻子和儿子使用的集体宅基地并拆除其上面房屋的提议》；证据3.2021年5月14日《通知》《公告》；证据4.民事起诉状及EMS详情单；证据5.盐城市亭湖区人民法院（2021）苏0902民初6999号《民事裁定书》；证据6.盐城市中级人民法院（2022）苏09民终1899号《民事裁定书》；证据7.《关于北林居委会X组XX号（某某路与某某河相交沿河东向北约65米处）房屋被拆除的情况说明》；证据8.盐城市盐城公证处（2021）苏盐盐城证字第12859号《公证书》（附件：《中国共产党章程》《党费证》、《民主评议党员登记表（草表）》《1976年1月3日朱某岭和李某某结婚证》、《非农业用地宅基清理超标罚款补照通知单》及收据、《土地使用权申报登记收件收据》、《南洋岸镇村镇建设土地管理办公室专用收据№0006117》、《盐城市郊区土地管理局收费收据№0278595》、《江苏省事业服务收费收据№2263129》、《盐城市郊区宅基地使用证》、《建筑执照》、《建筑执照（存根）》、《盐城市郊区建房申请表》《集体土地建设用地使用证》）；证据9.南洋派出所出具的申请人户户口簿复印件；证据10.《火化证明》；证据11.《盐城市自然资源和规划局政府信息公开告知书》（盐自然依复〔2020〕第241号）；证据12.《盐城市自然资源和规划局政府信息公开告知书》（盐自然依复〔2021〕第147号）；证据13.《盐城市自然资源和规划局政府信息公开告知书》（盐自然依复〔2021〕第173号）；证据14.《政府信息公开申请答复书》（盐住建依复〔2021〕第90号）；证据15.《政府信息公开申请答复书》（东亭办依复〔2021〕第6号）；证据16.《政府信息公开申请答复书》（东亭办依复〔2021〕第10号）；证据17.案涉房屋拆除前后图片；证据18.亭湖区东亭湖街道镇级河长公示牌图片；证据19.《110受理单》及出警图片；证据20.《调查取证申请书》；证据21江苏省司法厅关于盐城市市区“三治三化”专项行动指挥部文件审查的回复；证据22.通话录音文字整理、光盘；证据23.（2021）苏0981行初200号案件上诉状。证据1-23共同证明：北林社区居委会于2021年5月14日作出的《通知》《公告》认定事实不清，适用法律错误，程序违法，且明显不当，应当予以撤销。

经审理查明：申请人李某某、朱某某系母子关系，其二人是北林居委会三组村民，朱某岭系朱某某之父，朱某岭于2004年12月16日去世。

2021年5月14日，北林社区居委会作出一份《通知》内容为：“李某某、朱某某：你户坐落在东亭湖街道跃进路（青年路北）改造地块范围内的房屋，现状面积196.55m2，房屋所占的土地为集体土地，现已影响到河东片区的建设。为实行城乡规划，根据《土地管理法》规定，经村民代表会议研究决定，收回你户的集体土地使用权，对你户房屋依法进行补偿搬迁。经房地产估价机构评估，对你户的房地产具体补偿价款和项目如下：一、房屋的补偿：按照你户实际情况，朱某岭土地使用证为322.75m2，按容积率确定房屋合法面积140m2，补偿价为1036000元；二、装饰装修、附属设施的补偿：装饰、装修附属设施补偿价为280765元，合法建筑之外的部分残值补偿费为33930元，合计314695元；三、搬迁和临时安置的补偿：搬迁补偿费用为5600元，临时安置补偿费用暂按6个月为10080元，合计15680元；四、奖励及补助费用：面积奖及特别奖金66500元，房产两证变更费55元，合计46555元；五、以上项目补偿价合计1432930元。六、如选择货币补偿，对放弃安置的补偿84000元，如选择产权调换按照政策，提供在河东片区安置房地块（三洼地块）内安置房源，安置房均价6550元/m2，超面积部分为7800元/m2，安置房为小高层及高层住宅楼，具体套型面积为70m2、90m2、130m2左右，每户最多可选购两套安置房，面积分别为70m2、90m2左右，每户选择130m2左右安置房只享受一套。请你户在收到本通知之日起三天内，到本社区居委会商谈补偿搬迁的事宜，并签订协议。逾期，将上列补偿款向指挥部进行提存，强制收回土地使用权，由此产生的法律后果由你户承担。特此通知。”同日，北林社区居委会作出《公告》，内容为：“李某某、朱某某：你户位于我社区X组的房屋，长期无人居住，屋面破损严重，因夏季雨水较多，房屋容易发生倒塌，并发公共安全事故；同时，你户房屋的存在，严重影响我社区的面貌，对我社区的投资环境、村容村貌、经济发展造成严重不利影响，导致全体村民利益均受到损失。因打你手机不接或关机，我社区无法联系到你本人，现采取公告方式通知你，请你于公告之日起三日内来我社区办理房屋相关补偿手续。否则，我社区将根据相关法律规定的程序，收回你户的宅基地使用权并拆除你户影响公共安全的房屋，对房屋补偿仍按相关文件执行。”

2021年6月15日，被申请人出具《关于北林居委会三组11号（某某路与某某河相交沿河东向北约65米处）房屋被拆除的情况说明》，内容为：“2021年5月31日，东亭湖街道对北林社区三组11号（青年东路与某某河相交沿河东向北约65米处）房屋进行了拆除，现就相关情况说明如下：一、基本情况。北林居委会X组XX号（某某路与某某河相交沿河东向北约65米处）房屋，系朱某岭（已故）在北林社区三组集体土地上有3间住房，2间厨房，3间猪圈，合计现状面积190多平方米，只有集体土地建设用地使用证，无规划许可证和房产证，现由其妻子李某某，其子朱某某。根据盐城市区“三治三化”专项行动指挥部办公室盐专指办发〔2019〕4号的亭湖棚户区改造目标任务，该处房屋被纳入2019年度亭湖区棚改项目范围内。二、搬迁情况。按照市、区政府工作要求，我街道成立搬迁工作指挥部，发动全街、村居工作人员与房屋征收服务中心编组，对搬迁户逐一上门开展登记、商谈、搬迁、签约等工作，但李某某（朱某某）母子两人始终以躲避的方式，拒不配合搬迁工作，导致该处房屋无人居住闲置近一年，屋面破损严重，已形成危房。同时，因夏季恶劣天气较多，周边种地村民、捡垃圾老人及流浪人员时常在此躲雨，形成了极大的人员安全隐患。为消除安全隐患，北林社区居委会与搬迁公司工作人员采取多方途径与该户联系，但该户自2020年9月始终关闭联系电话不予理睬。至2020年7月，东亭湖街道北林社区已将剩余的128户老旧民房（共129户）全部搬迁安置到位，棚户区改造项目是一件为民办实事项目，是市、区两级政府的重大决策，李某某（朱某某）户为谋求个人私利，完全不顾大局，恶意阻扰亭湖区棚改项目实施，阻扰城市发展，严重侵犯了公共利益。为此，东亭湖街道委托北林社区居委会，根据《中华人民共和国（村）居民自治法》相关条款，于2021年5月14日召开居民代表大会，研究并向村民代表提议对未形成协议的房屋实行帮搬，经村民代表一致同意该提议后，北林社区居委会采取张贴公告、拨打电话、发送短信等方式，告知收回该户的集体土地使用权、对其房屋依规进行补偿搬迁，补偿标准按相关文件执行，但该户始终未予理会，后于2021年5月31日对李某某（朱某某）户位于北林居委会三组11号的房屋先行拆除。综上，根据上级文件规定，东亭湖街道对北林居委会X组XX号房屋的拆除系政府行政行为。特此说明。”

另查明，申请人李某某、朱某某诉被申请人东亭湖街道、第三人北林社区居委会确认《通知》《公告》无效一案向东台市人民法院提起行政诉讼。东台市人民法院认为北林社区居委会作出的《通知》《公告》属于过程性行为，且东亭湖街道委托北林社区居委会作出的《通知》《公告》不属于行政诉讼受案范围。2022年4月22日，东台市人民法院作出（2021）苏0981行初200号《行政裁定书》，驳回李某某、朱某某的起诉。又，申请人李某某、朱某某诉被申请人东亭湖街道、第三人北林社区居委会强制拆除房屋行为违法一案向东台市人民法院提起行政诉讼。东台市人民法院认为，被申请人东亭湖街道未提交其在未妥善落实补偿安置情况下具有行政强制执行权的法律依据，直接委托第三人北林社区居委会以《通知》《公告》的程序对房屋进行拆除，违反行政强制法规定，拆除行为违法。2022年6月28日，东台市人民法院作出（2021）苏0981行初238号《行政判决书》，确认被申请人东亭湖街道2021年5月31日强制拆除申请人房屋的行为违法。

本机关认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案，首先申请人就被申请人委托北林社区居委会作出《通知》《公告》的行为已向东台市人民法院提起行政诉讼，东台市人民法院已对该行为作出裁定，现申请人以同一事实和理由对上述行政行为又提起行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定的受理条件；其次，申请人提出对《盐城市市区“三治三化”专项行动指挥部关于印发<盐城市区房屋协议搬迁工作流程（暂行）>的通知》{盐专指发〔2018〕7号}文件进行审查，但该文件系盐城市为实施市区范围内集体土地上房屋搬迁项目协议搬迁工作，明确各行政机关及有关单位参与协助搬迁工作的内部工作流程文件，不涉及相对人的权利义务，为非行政规范性文件。故，申请人该项复议请求不符合行政规范性文件审查要求。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内依法向东台市人民法院提起行政诉讼。

2022年7月18日

附：本决定适用的相关法律依据

一、《中华人民共和国行政复议法》

第三十一条 行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。

行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。

行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。

二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》

第二十八条 行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。

第四十八条 有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。