〔2020〕亭政行复（决）字第45号
申请人：陈某某。
被申请人：盐城市亭湖区卫生健康委员会
住 所：盐城市亭湖区建军东路131号
法定代表人：曹扬，主任
申请人不服被申请人于2020年5月29日作出的《行政处罚决定书》（亭卫医罚〔2020〕9号），于2020年6月12日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。现已审理终结。
申请人请求：请求依法撤销被申请人于2020年5月29日作出的《行政处罚决定书》（亭卫医罚〔2020〕9号）。
申请人称：一、申请人没有违反《医疗机构管理条例》第四十四的规定。申请人于1988年9月通过盐都卫生局考试并被录取，1989年4月1日盐都县卫生局发给会员证，正式成为中国农村卫生协会会员，可以以乡村医生身份上岗工作。申请人一直在便仓卫生院的统一管理下从事乡村医疗工作。乡镇卫生院与乡村医生的管理与正常的医院工作人员的管理不一样，但不能否认乡村医生与卫生院之间的管理和被管理关系，乡村医生的执业行为不宜认定为属于没有取得《医疗机构执业许可证》而非法行医。二、便仓乡卫生院与申请人之间的劳动关系是否解除一直存在争议。申请人作为乡村医生，一直受便仓乡卫生院的管理，申请人确实与便仓乡卫生院存在劳动关系，并以乡村医生身份从事医疗工作。三、申请人从事医疗工作是村民需求。虽然申请人与便仓乡卫生院的劳动关系被法律终止，但申请人在界沟村从事医疗工作30多年，一直兢兢业业为村民服务。四、从事医疗工作是申请人唯一的生活来源。
被申请人称：被申请人作出的亭卫医罚〔2020〕9号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据准确、程序合法、处罚适当。一、被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿。1.申请人在盐城市亭湖区便仓镇界沟村一组218号住所内擅自开展诊疗活动，时间超过3个月。2020年3月10日，被申请人执法人员向申请人出示执法证件后对位于盐城市亭湖区便仓镇界沟村一组218号的住所进行现场检查时发现申请人在该场所开展诊疗活动。被申请人现场向申请人进行询问，其认可从2000年开始就在该场所给病人看病挂水有十几年了。2020年4月28日，被申请人对亭湖区便仓镇副院长杨某某、亭湖区便仓镇界沟村卫生室室长彭某某分别进行了询问，2人的证言也佐证申请人在上述场所中开展诊疗活动多年的事实。据此，被申请人认定申请人在盐城市亭湖区便仓镇界沟村一组218号住所内开展诊疗活动超过3个月证据确凿充分。2.申请人未取得《医疗机构执业许可证》。经调查，申请人在上述场所未取得《医疗机构执业许可证》。因此，被申请人认为申请人未取得《医疗机构执业许可证》，在盐城市亭湖区便仓镇界沟村一组218号住所内开展诊疗活动，时间超过3个月的事实认定清楚，证据确凿充分。二、被申请人对申请人作出的行政处罚决定，适用法律正确、合理适当、程序合法。1.被申请人对申请人作出行政处罚决定适用法律正确。根据《医疗机构管理条例》第二十四条规定，任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。第四十四条规定，违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项规定，“对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，处以三千元以上一万元以下的罚款：……(三)擅自执业在三个月以上”，被申请人根据上述规定，对申请人作出没收证据先行登记保存决定书中所列药品、罚款的行政处罚，并责令其停止执业活动，适用法律正确。2.被申请人对申请人作出的行政处罚决定合理适当。本案件发生在2020年3月10日，当时全国新冠肺炎疫情防控形势严峻，申请人擅自执业并为患者输液治疗，具有造成突发传染病病人、病原携带者、疑似突发传染病病人贻误诊治或者造成交叉感染的风险，且申请人并没有认识到其行为的错误性和严重性，拒绝在现场笔录等文书上签字，不配合调查。上述违法行为的情节，均属于加重处罚情节。结合《盐城市卫生监督所行政处罚自由裁量权基准指导意见（试行）》第九条、第十三条第（二）项之规定，综合考虑申请人违法情节和实际情况，被申请人在合议一致的基础上，认为申请人不配合调查，疫情期间擅自执业属于情节严重，决定给予申请人在法定幅度内划分高档（法定处罚最高额70%以上）实施罚款的行政处罚。3.被申请人对申请人作出的行政处罚决定程序合法。被申请人对申请人作出亭卫医罚(2020)7号行政处罚决定，适用了《中华人民共和国行政处罚法》和原卫生部《卫生行政处罚程序》规定的一般程序，案件处理经过了受理、立案、调查、事先告知、作出行政处罚决定等行政程序，告知了申请人陈述和申辩权利，也听取了申请人的陈述申辩并做了笔录，告知了申请人行政救济权利，符合行政处罚法定程序的规定。三、申请人辩称的其他理由与本案作出行政处罚无关。《乡村医生从业管理条例》第九条规定，国家实行乡村医生执业注册制度。第十五条规定，乡村医生经注册取得执业证书后，方可在聘用其执业的村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务。未经注册取得乡村医生执业证书的，不得执业。申请人辩称亭湖区便仓卫生院与申请人之间存在劳动关系是否解除存在争议，申请人从事医疗工作是村民需求以及从事医疗工作是其唯一的生活来源等理由与本案无关，不影响申请人未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业这一事实违法的定性。
被申请人向本机关提交的证据材料有：
证据1.2020年3月10日《现场笔录》；证据2.2020年3月10日申请人的《询问笔录》；证据3.荣某某、季某某、张某某、陈某某的《询问笔录》；证据4.卫生监督意见书；证据5.证据先行登记保存处理决定书；证据6.现场照片影印件；证据7.证明；证据8.彭某某、杨某某的询问笔录；证据9.行政处罚事先告知书（亭卫医罚告〔2020〕9号）及送达现场照片；证据10.陈述申辩书；证据11.陈述和申辩笔录；证据12.《行政处罚决定书》（亭卫医罚〔2020〕9号）。1-12共同证明：被申请人作出的《行政处罚决定书》（亭卫医罚〔2020〕9号）认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。
申请人向本机关提交的证据材料有：
证据1.《行政处罚决定书》（亭卫医罚〔2020〕9号）；证据2.户口簿复印件；证据3.乡村保健员证书复印件；证据4.会员证复印件；证据5.结业证书复印件；证据6.江苏省行政事业单位结算凭证；证据7.申请人身份证复印件。证据1-7共同证明：被申请人作出的《行政处罚决定书》（亭卫医罚〔2020〕9号）违法，应当予以撤销。
经审理查明：2020年3月10日，被申请人的执法人员至盐城市亭湖区便仓镇界沟村一组218号进行现场检查，发现申请人在该场所内开展诊疗活动，为荣某某、季某某、张某某、陈某某等4名病人进行输液治疗。被申请人执法人员现场对申请人及荣某某、季某某、张某某、陈某某等4名病人进行询问，并制作《询问笔录》，申请人陈述其于2000年在该场所从事诊疗活动，且未能取得《医疗机构执业许可证》。同日，被申请人依法对案件进行立案调查并作出《卫生监督意见书》和《证据先行登记保存处理决定书》（亭卫医证保处2020-201），决定将现场检查发现的药品进行拍照并进行登记保存。2020年3月11日，被申请人通过全国医师执业注册联网管理系统对申请人相关信息进行查询，未检出申请人的医师资格信息。2020年4月28日，被申请人的执法人员对盐城市亭湖区便仓镇界沟村卫生室室长彭某某和盐城市亭湖区便仓镇卫生院副院长杨某某进行询问，并制作了《询问笔录》，彭某某和杨某某均陈述申请人在家中擅自开展诊疗活动二十年左右，且未取得《医疗机构执业许可证》，且申请人本人也未取得《医生资格证书》和《医生执业证书》。2020年5月7日，被申请人作出《行政处罚事先告知书》（亭卫医罚告〔2020〕9号），告知申请人拟对其作出相应的行政处罚，并告知其享有陈述申辩的权利。2020年5月8日，被申请人根据申请人提交的陈述申辩书，听取了申请人的陈述申辩意见，并制作了《陈述和申辩笔录》。2020年5月29日，被申请人作出《行政处罚决定书》（亭卫医罚〔2020〕9号），认定申请人违反《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项规定，决定没收证据先行登记保存决定书所列药品、罚款人民币10000元的行政处罚，并责令其停止执业活动。申请人不服被申请人2020年5月29日作出的《行政处罚决定书》，于2020年6月12日向本机关提出行政复议申请。
本机关认为，根据《医疗机构管理条例》第五条第二款的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。被申请人作为县级以上地方人民政府卫生行政部门对其辖区内的医疗机构负有监督管理职责。同时，依据该条例第四十四条的规定，对于违反该条例第二十四条规定，未取得医疗机构执业许可证擅自执业的，被申请人依法具有行政处罚的法定职权。
关于被申请人作出的涉诉行政处罚决定事实依据是否充分的问题。《医疗机构管理条例》第二十四条规定，任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊所活动。《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条规定，诊疗活动是指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。本案，被申请人提供的现场笔录、现场检查视频资料、卫生监督意见书、询问笔录、现场拍摄照片等证据可以证实申请人在未取得《医疗机构执业许可证》情形下，在家中设置诊疗场所、开展诊疗活动、收取诊疗费用三个月以上的事实，故被申请人作出的涉诉行政处罚决定事实依据充分。
关于涉诉行政处罚适用法律是否准确、量罚是否适当的问题。《医疗机构管理条例》第四十四条规定，违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条规定，对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，处以三千元以上一万元以下的罚款：……（三）擅自执业时间在三个月以上；……。《盐城市卫生监督所行政处罚自由裁量权基准指导意见》（试行）第九条规定，行政处罚自由裁量原则上在法定幅度内划分高档（法定处罚最高额70%以上）、中档（法定处罚最高额30%以上，70%以下）、低档（法定处罚最高额30%以下）三个层次。第十三条规定，“当事人有下列情形之一的，属于情节严重。（四）在发生自然灾害或者其他非常情况下实施相关违法行为的；”本案，在适用法律方面：因申请人未取得《医疗机构执业许可证》，擅自执业达三个月以上的违法行为客观存在。被申请人依据《医疗机构管理条例》第四十四条以及《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项的规定，给予申请人没收证据先行登记保存决定书所列药品、罚款人民币10000元的行政处罚，并责令其停止执业活动，适用法律正确。在量罚方面：因申请人的违法行为发生在全国疫情严峻期间，且存在拒不配合调查情形。被申请人根据《盐城市卫生监督所行政处罚自由裁量权基准指导意见》（试行）第九条、第十三条的规定给予当事人在高档范围内（法定处罚最高额70%以上）实施罚款的行政处罚，并无不当。故被申请人所作涉诉行政处罚适用法律准确，量罚得当。
关于被申请人作出涉诉行政处罚的程序是否合法的问题。《卫生行政处罚程序》第二十九条规定，卫生行政机关应当自立案之日起三个月内作出行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案，被申请人于2020年3月10日立案，5月7日作出《行政处罚事先告知书》，告知申请人行政处罚认定的事实、理由和依据，以及依法享有的权利。在申请人提出陈述和申辩后，又听取了其陈述申辩意见，并于2020年5月29日作出涉诉行政处罚，程序并无不当。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：
维持被申请人于2020年5月29日作出的《行政处罚决定书》（亭卫医罚〔2020〕9号）。
申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内依法向盐城市盐都区人民法院提起行政诉讼。
2020年8月11日
附：本决定适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
二、《医疗机构管理条例》
第五条县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。
第二十四条任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。
第四十四条违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。
三、《医疗机构管理条例实施细则》
第七十七条对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，处以三千元以上一万元以下的罚款：（三）擅自执业时间在三个月以上；
第八十八条条例及本细则中下列用语的含义：诊疗活动：是指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。
四《盐城市卫生监督所行政处罚自由裁量权基准指导意见》（试行）
第九条行政处罚自由裁量原则上在法定幅度内划分高档（法定处罚最高额70%以上）、中档（法定处罚最高额30%以上，70%以下）、低档（法定处罚最高额30%以下）三个层次。
第十三条当事人有下列情形之一的，属于情节严重。（四）在发生自然灾害或者其他非常情况下实施相关违法行为的；
五、《卫生行政处罚程序》
第二十九条卫生行政机关应当自立案之日起三个月内作出行政处罚决定。
六、《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；